A finales de 2024, el Ministerio de Minas y Energía, por medio de un decreto, dispuso nuevas reglas de juego en el desarrollo de la geotermia en Colombia para la generación de energía eléctrica en el país, pero fuentes informaron a Valora Analitik que la normativa tiene vacíos que podrían paralizar esta industria. ¿Por qué?
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La regulación de geotermia en Colombia
Para poder explicarlo mejor es necesario tener en cuenta este contexto: Colombia -desde diciembre de 2021- ya contaba con un marco regulatorio para el desarrollo de la geotermia como fuente de energía renovable no convencional: la Ley 2099 de 2021, conocida como la Ley de Transición Energética (normativa que modificó y adicionó a la Ley 1715 de 2014 (que es la ley de energías renovables)).
En la Ley 2099 se creó el Registro Geotérmico, el cual disponía que quienes quisieran o estuvieran interesados en explorar y explotar este recurso -con fines de generación de energía eléctrica- debían estar enlistados en dicho registro y esto, a su vez, tenía que ser reglamentado por el Ministerio de Minas y Energía.
Posteriormente, salió un primer instrumento -dedicado solo a la geotermia- (establecido en un decreto) que dio unas líneas generales para que fueran reglamentadas a través de una resolución: de esta manera, se aterrizaran los aspectos generales y se establecieran las condiciones y requisitos específicos para este recurso natural.
Sin embargo, con la llegada del Gobierno del presidente Gustavo Petro se le hicieron ajustes a lo construido. Hace unos meses, Valora Analitik le preguntó al ministro Andrés Camacho cuáles eran los motivos que amparaban dicha iniciativa y aseguró esto:
“Hay una realidad y es que, hace 40 años, los costos, tecnología disponible, hacían que el tipo de aprovechamiento de la geotermia fuera más complejo. Ahora, los niveles de desarrollo tecnológico nos permiten tener mayor competitividad, menos costos y estamos en un momento mucho más maduro para poder desarrollar este recurso en Colombia”, precisó el funcionario.
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Agregó: “¿Qué estamos haciendo? Recuperando estudios en los que ya había evaluaciones del potencial y hemos aprobado el uso de tecnología a base de geotermia para proyectos petroleros: la idea es hacer un aprovechamiento tecnológico, hacer más estudios, el análisis y la experiencia necesaria para avanzar en la producción y aprovechamiento del recurso geotérmico”.
Y explicó que para lograr una mayor expansión era necesario hacer ajustes regulatorios, “por eso trabajamos en un nuevo decreto de geotermia que nos permita tener mayor competitividad, una garantía de soberanía en el aprovechamiento de los recursos -para que no se conviertan en concesiones de las cuales al país no le queda nada (conocimiento, información, capacidades instaladas)-”.
“Las modificaciones son para que el país gane soberanía en el manejo de este energético”, concluyó el ministro de Minas y Energía.
¿Qué dice el nuevo decreto para la geotermia en Colombia?
Dentro de la nueva normativa que sacó el Ministerio a finales de diciembre de 2024, se expresa que las actividades de reconocimiento y prospección tienen como objetivo obtener indicios de la existencia de un recurso geotérmico en un área determinada, estas actividades se podrán adelantar por cuenta del interesado en desarrollar un proyecto para la generación de energía eléctrica y de usos en cascada.
Entre las actividades de reconocimiento y prospección se pueden encontrar:
- Recopilación y análisis de datos geológicos, geoquímicos y geofísicos de la zona de interés
- Estudios de cartografía geológica para identificar estructuras favorables como fallas, fracturas y zonas de alta permeabilidad que pueden ser objeto de activación inducida de reservorios geotérmicos
- Toma de muestras y análisis de fluidos termales y gases emitidos en la superficie para determinar la temperatura, composición y posible origen de los fluidos geotérmicos
- Levantamientos geofísicos indirectos o pasivos
- Estudios con sensores remotos para la obtención de datos del subsuelo
Para desarrollar la geotermia en Colombia, el Ministerio de Minas y Energía determinará los requisitos y requerimientos técnicos que han de cumplir los proyectos de exploración y explotación del recurso para la generación de energía eléctrica y usos en cascada.
Adicionalmente, establecerá las condiciones que deberán cumplir los desarrolladores, así como los mecanismos mediante los cuales se asignan los permisos de exploración y explotación.
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Además, fijará las condiciones para que los desarrolladores puedan modificar sus áreas y puedan ceder dichos permisos. “El Ministerio de Minas y Energía, o la entidad que este delegue, determinará la forma en la que hará el seguimiento, vigilancia y control del cumplimiento de estos requisitos y requerimientos técnicos», cita el documento.
También se define que la etapa de explotación tendrá por objeto que el desarrollador aproveche el recurso geotérmico ubicado en el área de explotación con el fin de generar energía eléctrica y usos en cascada.
“Esta etapa incluirá las obras y actividades necesarias para la generación de energía eléctrica a partir del Recurso Geotérmico. Lo anterior, sin perjuicio de los demás requisitos que establezca el Ministerio en la normatividad que expida”, dice el decreto.
Asimismo, la cartera dispondrá de mecanismos de mercado que incentiven la inclusión de proyectos de energía geotérmica al mercado energético del país. En caso de requerir la formulación de nuevos mecanismos, esa entidad deberá expedir la reglamentación a que haya lugar.
Entre tanto, se adoptarán las medidas para evitar la superposición de proyectos con aquellos ya asignados o que estén en proceso de asignación para la exploración y explotación de geotermia u otros proyectos del sector minero energético. “En caso de superposición, se evaluará de conformidad con la normatividad aplicable”.
De otra parte, desde el punto de vista social, se fijó que el Ministerio de Minas y Energía podrá establecer las obligaciones de gestión social a cargo del desarrollador del proyecto, en el marco de los permisos o requisitos para el desarrollo de proyectos que propendan por el aprovechamiento del recurso geotérmico, donde se prioricen aprovechamientos de tipo productivo como los de uso en cascada, derivados del objeto principal de generación de energía eléctrica.
Pero ¿por qué el decreto para la geotermia en Colombia tiene vacíos que paralizarían la actividad?
Una fuente le explicó a Valora Analitik que este nuevo decreto podría tener vicios de nulidad por varias cosas:
“Se hizo la sustitución del Decreto 1318 de 2022, pero esto fue de manera unilateral por parte del Ministerio de Minas. En cambio, debió hacerse de manera conjunta con el Ministerio de Amiente y Desarrollo Sostenible, tal y como está en dicho decreto, por tratarse de una norma que cobija un recurso natural renovable, en el que la cartera de Ambiente también tiene la competencia regulatoria”.
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Dice la fuente que “esto tampoco deja claro cuál será la suerte de la Resolución 40302. Lo que veo es que ocurre una derogatoria tácita, pero no dice, por ningún lado, algo sobre la derogatoria de las normas que le sean contrarias (eso sería una derogatoria tácita) o la derogatoria explícita de esa resolución”.
Para la fuente, aunque el decreto señala que “se modifican y subrogan artículos del Decreto 1318 de 2022 compilados en el Decreto 1073 de 2015, lo que ocurre de fondo es una sustitución que, además, tampoco deja claro cuál será la suerte de la Resolución 40302 que reglamenta la normatividad reemplazada”. Entonces, la expedición del nuevo decreto implicaría una derogatoria tácita sobre la Resolución 40302, que es la que habilitaba a los interesados a solicitar permisos geotérmicos.
Así las cosas, este nuevo decreto dejaría en el limbo varios apartados de las antiguas regulaciones sobre geotermia en Colombia que estaban vigentes al momento de la firma y publicación del decreto de diciembre de 2024.
Esto porque, según la fuente, no se hace una referencia sobre alguna transición para esas solicitudes. “Para aplicar el nuevo decreto se debe reglamentar (por medio de una resolución reglamentaria, valga la redundancia), hasta que no se cuente con ello no será aplicable. Esto retrasa el desarrollo de la industria geotérmica”.
Otros expertos del sector argumentaron que estos vacíos del nuevo decreto podrían ponerle un freno al desarrollo de la geotermia en Colombia, algo que iría en contravía con lo que busca el Gobierno Petro para impulsar las energías renovables no convencionales.
Para la fuente -que pidió no ser citada-, el Ministerio debió haber resuelto las posibles solicitudes en trámite, lo que hubiera ayudado a que el país tuviera varios proyectos geotérmicos en marcha.
“Es que las solicitudes radicadas bajo el Decreto 1318 de 2022 y la Resolución 40302 deberían ser resueltas bajo esas condiciones y no sobre las nuevas (aunque no se les haya dado solución todavía). No se sabe si el Ministerio tuvo eso en cuenta”, le manifestó a Valora Analitik otra fuente cercana al proceso.
Otros elementos que preocupan sobre geotermia en Colombia
De otra parte, una fuente experta en regulación minero-energética de Colombia le aseveró a Valora Analitik que “una decisión de este tipo manda una señal muy negativa a los desarrolladores y desvía los recursos hacia países con un marco regulatorio definido como México o Costa Rica”.
Afirmó que “una cosa es que se propongan modificaciones que mejoren la regulación, pero otra cambiar completamente la forma de presentar proyectos. Lo cierto es que no nos puede pasar con este recurso lo mismo que nos pasó con el fracking, en el sentido de paralizarnos mientras el mundo avanza”.
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Hay otros tres puntos clave que preocupan a los expertos, técnicos, empresas y demás interesados en el desarrollo de proyectos e iniciativas con geotermia en Colombia:
- Con el Decreto 1598 del 27 de diciembre de 2024, se eliminó la exclusividad, que estuvo vigente en la Resolución 40302 y en el Decreto 1318:
“La exclusividad era uno de los principales derechos que daban seguridad jurídica a los inversionistas y, por lo tanto, hacían atractivo para el desarrollo de proyectos geotérmicos en Colombia, pero ahora fue eliminado. Esto se traduce en que, a quien se le otorga el permiso para explorar, no le están garantizando que sea quien va a tener el derecho de explotar o que tenga la exclusividad del recurso geotérmico en su área”, subrayó.
Entonces, queda esta duda en el tintero: si el desarrollador (empresa, inversionista) explora el recurso, lo identifica, hace perforaciones y demás ¿el Estado le entregará el permiso de explotación a otro interesado?
- Los mecanismos de otorgamiento de áreas para geotermia:
La fuente añadió que “el Ministerio habla de ‘flexibilizar los mecanismos de otorgamiento’ eliminando la exclusividad (es decir, ya no va a ser primero en el tiempo, primero en el derecho, como es actualmente)”.
O sea, si hay varios interesados en la misma área (o parcialmente igual, pero superpuesta), “el Estado entrará a revisar cuál propuesta ve más favorable para entregar el permiso”.
Según explican los expertos del sector, esta iniciativa no es una buena señal para el mercado. Hay que decir que la dinámica era seleccionar un área y, al solicitarla al Ministerio, este la bloqueaba mientras estudiaba la solicitud. Si el desarrollador cumplía se la otorgaban, si no, no.
“Todo funcionaba bajo la premisa: ‘primero en el tiempo, primero en el derecho’. Los nuevos cambios son riesgos porque, si la selección va a ser de esta manera, no habría un criterio de objetividad, pues estaría más anclado a qué es lo que le conviene al Estado y no a ambas partes”.
- Desarrollo de la geotermia en Colombia a través de la ANH:
Como se sabe, el Ministerio de Minas y Energía (desde la gestión de la exministra Irene Vélez) le otorgó nuevas facultades a la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH) en Colombia para el impulso de las energías renovables no convencionales como eólica, hidrógeno y geotermia.
Sin embargo, dichas facultades aún pasan por una revisión por parte del Consejo de Estado, ya que una demanda en contra busca lograr que la ANH ejecute únicamente las funciones para las que, por ley, fue creada.
Si la demanda prospera y el fallo del Consejo de Estado tumba las delegaciones a la Agencia, de acuerdo con la fuente, los procesos que están amparados en la nueva sombrilla de fomento a las renovables -creada para la ANH- serían susceptibles de nulidad.
O, en el mejor de los casos, las iniciativas podrían pasar a un stand-by hasta que se determine qué otra entidad (o el mismo Ministerio) debe continuar con los procesos e iniciativas, para no dejarlos en el olvido y empezar de cero.
“El desarrollo de la geotermia en Colombia se quiere manejar a través de la ANH, pero esas facultades están demandadas. Entonces, si la demanda prospera, se cae todo y tendríamos un retraso más para el desarrollo de esta industria en el país”, concluyó la fuente.
¿Qué debería tener el marco regulatorio de geotermia en Colombia para hacerla más atractiva?
Para Inés Elvira Vesga, partner del bufete Holland & Knight, al igual que en las demás fuentes de energías renovables no convencionales (FNCER), un marco fiscal más favorable involucra incentivos más agresivos.
“En Colombia tenemos exención de IVA y aranceles, depreciación acelerada, deducción especial de impuesto sobre la renta. El BID ha identificado otros mecanismos adoptados que podrían ser favorables como períodos de gracia en renta, tarifas reducidas de impuesto sobre la renta”, relató Vesga.
Agregó que “si se logra una acción interinstitucional más coordinada, se lograría que los inversionistas no se vieran afectados por traslapes de competencias e inconsistencias en los procesos de licenciamiento. Sumado a esto, los mecanismos de subastas son el mejor medio para impulsar la penetración de FNCER porque facilitan la financiación de los proyectos”.
